Кирилл Рогов

Политический аналитик

Назарбаев уходит, Путин делает выводы

Начало недемократического транзита власти в Казахстане – событие огромного политического значения для пост-советского пространства. Не только в силу важной и продолжающей возрастать геополитической роли Казахстана на этом пространстве, но и потому что проблема транзита власти – центральная проблема персоналистских авторитарных режимов, составляющих самую большую и влиятельную группу среди пост-советских стран. Проблема транзита власти формирует одно из основных целеполаганий таких режимов и очень часто и во многом – логику их эволюции.

Пост-советский персонализм

В целом, персоналистские режимы являются сегодня в мире наиболее распространенной и наиболее продуктивной моделью недемократического правления; в этом статусе они отняли первенство у партийных авторитаризмов, характерных для 20 века. Сегодня можно выделить несколько «географических» подтипов персоналистских режимов: африканские, латиноамериканские, арабские (пережившие системный кризис в начале 2010х гг.) и пост-советские. На пост-советском пространстве есть семь стран с консолидированными персоналистскими авторитарными режимами: Туркменистан, Узбекистан, Казахстан, Таджикистан, Азербайджан, Белоруссия и Россия. Казахстан выглядит одним из самых успешных из них, да и среди всех персоналистских режимов вообще, а потому механизм транзита, осуществляемый Нурсултаном Назарбаевым, будет рассматриваться как модельный в любом случае – в случае его успеха или неуспеха.

Прежде всего необходимо отметить, что казахстанский транзит не только еще не состоялся, но и механизм его нам пока не вполне ясен. Мы пока не пониманием, ни кто унаследует власть, ни в каком объеме. В частности, не ясно, будет ли на должность президента через год баллотироваться ставший временным президентом Токаев или это будет дочь Назарбаева Дарига, занявшая пост председателя Сената, который прежде занимал Токаев. В этом смысле происходящее сегодня скорее выглядит как высший акт назарбаевского персонализма: все знают только и уверены только в том, кто будет передавать власть и решать, в каком объеме она будет передана.

Наиболее «работающим» на сегодняшний день описанием пост-советского персоналистского режима является модель «патрональной политики» Генри Хейла (…). Она описывает эти режимы как своего рода иерархическую пирамиду патронажных сетей, во главе которой находится авторитарный лидер. Надо отметить, что, в отличие от африканских персоналистских режимов, пост-советские персоналистские режимы являются гораздо более институлизированными и гораздо менее «волюнтаристскими». Они опираются на сложную систему формальных и неформальных институтов, пактов и традиций.

Основной политический механизм персоналистских режимов на пост-советском пространстве состоит в том, что при наличии вполне разработанной правовой системы, ее нормы могут выполняться или не выполняться, а независимый институт, который бы контролировал их исполнение, отсутствует. В функции этого института и выступает лидер и создаваемая им «вертикаль» патронажа. Контролирующий административную систему и систему правоприменения лидер является неформальным гарантом наиболее значимых транзакций и прав, гарантировать которые формально действующие законы не в состоянии.

Дилемма преемника

Это означает на практике, что власть авторитарного лидера возникает в процессе заключения и перезаключения сделок, гарантирующих права тех или иных акторов и элитных групп по распоряжению административными полномочиями или материальными ресурсами, приносящими им ренту. Постоянно действующая система таких апробаций (подтверждений) и составляет власть лидера. Это в свою очередь формирует центральную дилемму преемственности персоналистского режима: власть лидера существует, если предоставляемые им гарантии надежны, в то же время власть нового лидера возникает в силу его способности поставить прежние договоренности под сомнение и перезаключить их от своего имени.

Опыт уже состоявшихся транзитов дает достаточный материал для понимания проблематики транзита в персоналистском режиме. Модель «преемника» не способна разрешить его основную дилемму. Предполагается, что «преемник» принимает на себя обязательства по сохранению части прежних сделок. Однако, как мы хорошо видели на примере транзита власти от Бориса Ельцина к Владимиру Путину, провести четкую грань между сукьюритизированными и несекьюритизированными сделками сложно. Вопрос об этой границе сам по себе становится политической проблемой и дестабилизирующим фактором. Укрепление нового лидера пропорционально укреплению его собственной клиентелы, которая должна превзойти по своим возможностям клиентелу прежнего лидера.

Примерно в этой логике возникло «дело ЮКОСа», политическим последствием которого стало не только перераспределение важнейших нефтяных активов в пользу новой клиентелы, но и в целом выход Путина из-под «зонтика» ельцинской «семьи» и переучреждение существовавшей системы гарантий и договоренностей. Даже те, чьи полномочия и права были гораздо более защищены, чем права Ходорковского (никогда не принадлежавшего к ближнему кругу Ельцина и «семьи»), обнаружили себя по итогам «дела ЮКОСа» в принципиально новой ситуации и стремительно теряли прежнее влияние.

В схожем ключе развивались события в Туркменистане и Узбекистане, где новые лидеры унаследовали систему персоналистского правления, но произвели решительные изменения в ее ключевых звеньях и переключили на себя (и в значительной степени пересмотрели) прежнюю систему договоренностей.

В отличие от этого сценария, в сценарии «тандема» — временного перехода формальной власти от Путина к Медведеву в 2008 – 2011 гг. – переключения не произошло, потому что новый лидер не имел возможности пересматривать сделки, гарантированные прежним правителем. В то же время опыт «тандема» продемонстрировал, что вокруг нового правителя (даже неполноценного, не располагающего всем арсеналом рычагов неформальной власти) начинает формироваться клиентела, своего рода «конкурирующий двор», собирающий силы для перехода в наступление. Сила лидера или конкурирующего центра власти определяется тем, какое количество представителей элиты обращается сюда для решения своих проблем, в поисках гарантий своих прав или защиты от нападения.

Характерной особенностью персоналистского авторитаризма пост-советского типа является именно сочетание формальных и неформальных механизмов власти. Первые неполноценны без вторых, но – тем не менее – имеют значение и формируют потенциал для консолидации неформальной власти. Этот феномен «сообщающихся сосудов» — формальных и неформальных механизмов власти – и формирует внутреннюю динамику таких режимов.

На сегодняшний день ясно, что основу модели транзита власти в Казахстане составляет семейно-конституционная тройка в составе Нурсултана Назарбаева как елбасы (национального лидера), Токаева как формального, но пока не избранного президента и Дариги Назарбаевой как спикера сената, т.е. второго в конституционной иерархии человека, занимающего пост президента в случае его отставки. Однако будущее фактическое распределение полномочий в этом оркестре нам пока неизвестно. Как, возможно, не вполне известно оно и самим его участникам. Токаев может быть как прикрытием, фасадом для осуществления «семейного» транзита власти, так и реальным фактором, уравновешивающим и ограничивающим «семейное влияние».

Суверенитет и безопасность: доктринальная легитимность

Хотя мы пока мало знаем о том, как будет происходить реальный транзит в Казахстане и как будут распределены неформальные полномочия в процессе перехода, заслуживают самого пристального внимания формальные, институциональные аспекты транзита, о которых мы знаем не так мало. Эти институциональные аспекты отражают важнейшие тенденции в эволюции современных авторитарных режимов, прежде всего – их стремление к идеологизации, т.е. поиску ценностных оснований своей долгосрочной легитимности. Этот аспект казахстанского транзита имеет непосредственное отношение и к России.

Как известно, за ушедшим в отставку с поста президента Назарбаевым сохраняются посты председателя Совета безопасности и главы «правящей партии». Остановимся на первом из них. Институциональная сторона казахстанского транзита со всей ясностью предстает нам при знакомстве с двумя законами – законом о национальной безопасности республики Казахстан и законом о Совете безопасности. Закон о Совете безопасности дает первому президенту республики – елбасы – право пожизненно возглавлять этот орган и описывает полномочия председателя. Они весьма широки, хотя и не безграничны. Например, состав совета формируется все же президентом, но по согласованию с Председателем совета. (Таким образом, фактическое влияние первого и второго в этом процессе будет определяться их неформальным весом и может меняться со временем.) Среди функций совета – обсуждение кандидатур первых лиц центральных и местных исполнительных органов, непосредственно подчиненных президенту, а решения совета и его Председателя (!) «являются обязательными и подлежат неукоснительному исполнению государственными органами, организациями и должностными лицами» (Глава 2, статья 6, пункт 6).

Закон о национальной безопасности, в свою очередь, это сага, и странно только, что ее сочинил не российский президент Путин, а безвестные казахские визионеры. Закон устанавливает так называемое «широкое понимание безопасности» в интересах защиты национального суверенитета, при котором под это понятие попадает буквально все. Подробно перечисляет он угрозы национальной безопасности во всех сферах и обязанности уполномоченных органов по противодействию им. Как и в речах российского президента, понятие «национальной безопасности» вырастает здесь в некую ценностную универсалию, выступающую противовесом и ограничителем для других ценностных универсалий, в частности – демократии и прав человека. «Национальная безопасность» — это то, что необходимо защищать в том числе и от самих граждан или отдельных групп граждан, и то, что, безусловно, выше прав отдельного человека или групп людей. Манипулирование угрозами и понятием о безопасности и защите суверенитета формирует популистский фундамент для ограничения всеобъемлющего значения ценностей демократии и прав человека.

Два закона дают представление об институциональной конструкции транзита и стоящей за ней идеологии. Совет безопасности и его председатель – это что-то вроде «стражей иранской революции». То, что стоит выше «воли народа» и обладает собственной, доктринальной легитимностью. Поэтому и избранный народом президент, призванный осуществлять волю избравшего его народа, должен в то же время быть ограничен рамками доктрины безопасности и суверенитета и выступающего хранителем этого доктринального понимания безопасности и суверенитета органа.

Вовсе не только в России и Казахстане, но в большом числе стран мира «безопасность» и «суверенитет» все в большей мере выступают в качестве ценности, которую гражданам предлагают в обмен на их права, свободу, а нередко – и в обмен на материальное процветание. Эта идеологическая тенденция не только меняет баланс и иерархию общепризнанных ценностей светских политий, не только служит средством дополнительной легитимации авторитарных режимов в массовом сознании, но и способствует тенденции к ужесточению существующих авторитарных режимов, процессу их дальнейшей авторитаризации. И это глобальный вызов открытому обществу.

Казахский транзит и конституционный переход в России

Для России, где, согласно действующей конституции, Владимир Путин не может баллотироваться на новый срок в 2024 г., казахский опыт имеет ограниченное значение. Это определяется целым рядом факторов. Прежде всего – разницей возраста двух лидеров. Путин на 12 лет младше коллеги, что соответствует еще одной полной конституционной президентской каденции (два срока по 6 лет). 79-летний Назарбаев действительно озабочен подготовкой завершения своей политической карьеры. Владимир Путин, напротив, не намерен ее завершать в ближайшие 10 лет. Это создает для него гораздо более широкий спектр возможностей.

Вторым отличием является место двух президентов в политической истории своих стран. Назарбаев – это авторитарная success story. Дело не только в том, что Назарбаев является действительным учредителем казахской государственности (в то время как Путин захватчиком, пытяющимся ее пересоздать). Дело еще и в том, что Назарбаев – это уникальный случай успешной имплементации горбачевского модернизационного центризма. Это удивительная история, которая заставляет нас несколько иначе посмотреть и на самого Горбачева. (Но это отдельная тема.) Путин же является эксцентричным радикалом, стремящимся пересмотреть историю предыдущих 20 лет. И это усилие форматирует его контр-модернизационные политики.

Путинский радикализм связан, на наш взгляд, с двумя фундаментальными обстоятельствами. Во-первых, с маргинальностью, перифериностью «путинской группы» в ойкумене традиционных российских элит. Такие сплоченные периферийные элитные группы нередко бывают весьма успешными в захвате власти и оттеснении соперников, однако нуждаются в рычагах идеологической или политической радикализации. Путинское радикализующееся анти-западничество 2010х гг. является именно таким рычагом. Вторым фактором радикализации является долгосрочная экономическая стагнация, в которой оказалась Россия в последние 10 лет. Средние темпы роста ВВП составили в 2009 – 2018 гг. 0.9%. В 2000е гг. легитимность путинского правления во многом опиралась на высокие темпы экономического роста и высокие темпы роста доходов. Популярность Путина конвертировалась в стремительную экспансию его личной клиентелы, захватывавшей ресурсы и источники ренты. Ослабление этих факторов в 2010 е гг. создало серьезную угрозу этим завоеваниям. Это и заставило путинскую коалицию искать новые основания своей легитимности после возвращения Путина в президентское кресло в 2012 г. Однако экономическая динамика в этот период оставалась слабой: средние темпы роста ВВП остались на уровне 1%, а реальные доходы граждан сокращались темпом -1.3% в год. В Казахстане экономический динамизм в 2010е гг. также снизился по сравнению с 2000-ми гг., но все же средние темпы роста составляли 4% в год, а темпы роста доходов 2% в год. Эти показатели и гораздо более высокая легитимность Назарбаева в качестве президента-учредителя сохраняют для него возможность сохранения курса на осторожную авторитарную модернизацию. В отличие от Путина, которому придется уповать на более радикальные политики.

97