Владимир Жбанков

Руководитель программ правовой помощи Дома Свободной России в Киеве

Карантин без прав и президента

На прошедшей неделе президент РФ вновь выступил с обращением, посвященном проблемам борьбы с коронавирусом и подписал указ о “о мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением коронавирусной инфекции”.

В отличии от других стран, где государство берет на себя часть катастрофических убытков, возникающих в результате карантинных мероприятий у физических и юридических лиц, ни в обращении, ни в указе речь об этом не шла. О некоторых, более чем скромных, мерах поддержки речь шла в первом “противовирусном” обращении 2 марта, впрочем в немедленно опубликованном указе эти меры своего отражения не нашли.  

В обращении от 4 апреля речь шла о неких “ограничениях”. Ввиду того, что в разных регионах РФ, эпидемиологическая ситуация различается, то решения о мере и объеме этих “ограничений” должны приниматься властями субъектов федерации. “Высшим должностным лицам” субъектов Российской Федерации поручается разработать некий “комплекс ограничительных и иных мероприятий”, который, исходя из текста указа, будет состоять из приостановления деятельности учреждений и организаций, ограничения свободы передвижения и других мер, в указе не конкретизированных. 

Как показывает практика, меры, предпринимаемые в рамках борьбы с распространением пандемии, напрямую касаются прав и свобод граждан. Это и ограничения свободы передвижения, полный запрет свободы собраний, прекращение деятельности предприятий малого и среднего бизнеса и даже карательные меры: штрафы или что-то более неприятное, в зависимости от специфики местной фантазии.

Соответственно, введение этих мер ведет к большому количеству политических и экономических последствий. В рамках ограничения политических прав – граждане РФ лишены возможности выражать свое отношение как к событиям федерального масштаба, например, финалу конституционной реформы (“всенародное голосование” по которой вновь было перенесено), так и к делам местного значения – пока действуют “ограничительные мероприятия” был осуществлен снос многих исторических объектов, вновь разрушен (и восстановлен волонтерами) мемориал на Немцовом мосту. В то время, когда люди не имеют возможности защитить свои права, власти пользуются возможностью реализовать свои коммерческие и политические проекты. 

Конституция Российской Федерации, во гл. 2 в ст. 55 предусматривает, что “в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина”, а статья 56 предусматривает, что права и свободы граждан могут быть ограничены, но только в условиях чрезвычайного положения и в соответствии с федеральным конституционным законом с указанием пределов и срока их действия.

«От какой болезни он умрет?»
Франсиско Гойя Капричос №40

ФКЗ “О чрезвычайном положении” предусматривает, что такое положение вводится указом президента, который затем утверждается (или не утверждается) Советом Федерации. Что особенно важно, закон, в ст. 29, предусматривает, что всем “лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, оказывается содействие в трудоустройстве и предоставляется необходимая помощь”. 

Таким образом, действующее законодательство РФ обладает необходимым механизмом борьбы с чрезвычайными обстоятельствами, а пандемия, безусловно относится к таковым. В рамках этого механизма президент, под контролем Совета Федерации, может ввести некоторые меры, ограничивающие права граждан, а граждане впоследствии – получить компенсацию за временные ограничения своих прав и за то, что они на некоторое время “выпадут” из деловой и хозяйственной деятельности.

Однако президент прямо игнорирует законодательство России. Своим указом он обязывает органы исполнительной власти субъектов ограничить права граждан и тяжесть экономических и политических потерь возлагает непосредственно на последних.

Экономические последствия “мероприятий” трудно даже вообразить. Это сокрушительный удар по малому и среднему бизнесу, миллионам работников и членам их семей.  Ограничения коснутся практически всех сфер жизни: от плановой медицинской помощи до регистрации актов гражданского состояния. 

Как показала уже действующая практика, многие региональные власти, например в Москве, в ходе введения противоэпидемиологических мер ссылаются на нормы закона  “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера”. Однако нормы этого закона, во-первых распространяются на события, происходящие “на определенной территории” – а пандемия безусловно является глобальным, нелокализованным явлением; а, во-вторых, мероприятия проводимые в рамках этого закона не могут ограничивать или умалять конституционные права граждан. Поэтому, ссылка на нормы этого закона со стороны губернаторов является необоснованной. 

Меры предпринимаемые президентом и главами субъектов можно было бы признать не соответствующими Конституции. Однако в ходе надругательства над законодательным процессом и Конституционным судом в рамках принятия закона “О поправке к Конституции РФ”, было продемонстрировано, что органы законодательной власти и конституционного правосудия лишены субъектности и самостоятельной воли (подробнее об основных нарушениях, допущенных в ходе принятия закона, еще ждущего своего ободрения “всенародным голосованием” см. “Деконструкция Конституции” М:2020, Либеральная миссия вып. 8). 

Люди, пострадавшие от действий властей в ходе “мероприятий”, пока что могут рассчитывать на справедливое разбирательство только в рамках Европейского суда по правам человека. К счастью, даже в новом варианте основного закона, норма о примате международного права, относится к числу особо защищенных и изменениям не подверглась. Не стоит пренебрегать обращением в суды, хотя бы для того, чтобы исчерпать национальные средства защиты. 

Несмотря на то, что президент и органы исполнительной власти явно вышли за пределы своей компетенции, не вызывает сомнений, что действия, направленные на ограничения различных прав жителей РФ, будут развиваться и приобретать все более агрессивных характер. Нельзя отрицать, что проблема распространения коронавируса является очень опасной, и это чревато множеством долговременных негативных последствий. Последние годы Кремль мало интересовался эффективностью управления в стране.  В первую очередь региональным властям нужно было обеспечивать необходимую явку и лояльный процент на выборах, остальное же было второстепенным. Достаточно было добиться более-менее успешных отчетов по выполнению “майских указов” и федеральных программ, отсутствия крупных всплесков социального напряжения и по-возможности избегать техногенных катастроф. 

Однако проблема пандемии остро поставила вопрос именно об управленческих процессах на местах. Так как режим чрезвычайного положения не введен, региональные власти не располагают соответствующим инструментарием. Им остается два пути: либо увещевать граждан и просить их об самоизоляции, либо пытаться находить способы квазилегального давления, через быструю (и неконституционную) корректировку законодательства а также с помощью универсальными статей КоАПа, вроде “неподчинения законным требованиям сотрудников полиции”. Есть и третий путь – прямое и жестокое насилие, как это происходит, например, в Чечне.

Даже если региональные власти изберут более-менее мягкий путь и будут стараться обходиться без избиений людей на улице, то все равно, как отмечают даже вполне лояльные эксперты, соблюсти нормы законодательства РФ им не удастся.

На данном этапе сохраняется шанс, что региональные власти смогут наладить диалог с жителями. Пример крупных городов показывает, что это, в принципе, возможно, люди готовы к сотрудничеству и готовы к жертвам ради безопасности. Однако, отсутствие механизмов обратной связи, высокомерие и неуклюжесть сегодняшних региональных менеджеров может мгновенно привести к смене общественных настроений.

Характерно, что в указе вовсе не упоминаются полномочия муниципалитетов, хотя именно этот уровень власти мог бы эффективно работать с людьми и эффективно налаживать диалог, организовывать деятельность волонтеров и оказывать адресную помощь. Закон “о поправке” и вовсе собирается встроить муниципалитеты в систему “публичной власти” и, по всей видимости, лишить их остатков самостоятельности, поэтому в рамках чрезвычайных мер федеральный центр не воспринимает их ни в качестве органов власти, ни к качестве потенциальных центров координации. 

Подводя итог, можно обозначить несколько тенденций, которые, по всей видимости, могут оказать существенное влияние на развитие российского общества в ближайшем будущем. 

Антикоституционное ограничение прав граждан и отсутствие готовности федерального центра брать на себя тяжесть потерь, принесенных обстоятельствами непреодолимой силы. Последствия этих действий предугадать трудно, но также трудно поверить, что воспользовавшись такими методами однажды, власти не воспользуются ими вновь, при обстоятельствах, которые покажутся им уместными. 

Расширение полномочий губернаторов регионов. После двадцати лет строительства вертикали власти, федеральный центр старается избегнуть прямой ответственности за неизбежный коллапс основных сфер общественной жизни и “делится” частью своих полномочий. Если тот или иной губернатор сможет более-менее успешно справится с основными проблемами или хотя бы создать образ “спасителя от морового поветрия” у него появится реальный шанс обрести новую политическую субъектность. А если он будет не один, может появиться окно возможностей для деконструкции “вертикали власти” и возвращения к принципам федеративного устройства, закрепленным в Конституции. Правда, вовсе не обязательно, что этот федерализм будет в полной мере демократическим и что такие губернаторы захотят отказаться от всех своих чрезвычайных возможностей. 

Перспективы “всенародного голосования” все более туманны. С одной стороны, неминуемое снижение уровня жизни, скорее всего, вызовет снижение уровня одобрения поправок, а привычка к самоизоляции и социальной дистанции – снизит явку. С другой стороны – для вступления поправок в силу “голосование” вовсе не обязательно, вполне можно обойтись без него. 

Иллюстрация на обложке: Франсиско Гойя “Мрачное предчувствие того, что должно произойти” . Офорт из серии » Бедствия войны» ( 1808 — 1814 годы).  Arno Schmidt Reference Library

UPD: Международная правозащитная группа “Агора” открыла оперативный штаб правовой помощи в связи с пандемией коронавируса.

33